La nouvelle vision de l’administration Biden pour le commerce et l’investissement mondiaux

Dans deux discours marquants ces dernières semaines, Secrétaire au Trésor Janet Yellen et Conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan articulé les principes fondamentaux d’un nouvel ordre économique international centré sur la politique industrielle. Dans cette vision, le gouvernement américain jouera un rôle actif dans la refonte des chaînes d’approvisionnement pour assurer sa sécurité nationale, lutter contre le changement climatique et réduire les inégalités. Contrairement à la conception commune, Yellen et Sullivan ont fait valoir que la poursuite d’une politique industrielle à l’intérieur du pays est compatible avec un ordre économique mondial ouvert, équitable et coopératif.

Les deux discours ont déclaré l’intention de l’administration du président Joe Biden de réviser les règles et les pratiques qui régissent le commerce et l’investissement mondiaux. Cependant, un certain nombre de questions entourent la stratégie et la vision présentées par Yellen et Sullivan.

Qu’est-ce que la politique industrielle a à voir avec l’ordre international ?

La politique industrielle est tout effort intentionnel du gouvernement pour renforcer les industries prioritaires ou créer un changement économique structurel. Cela fait partie intégrante de la politique climatique depuis que la Chine a poussé à augmenter sa part de marché de la fabrication éolienne et solaire dans les années 1990. Les discours de Yellen et de Sullivan ont mondialisé la stratégie industrielle. Ils ont exprimé l’objectif d’attirer les pays dans de nouveaux efforts pour créer des règles et des investissements qui favoriseront la décarbonisation et augmenteront la résilience géopolitique, entre autres objectifs.

Deux types de politique industrielle mondiale émergent : la politique industrielle étrangère et la politique industrielle conjointe. La politique industrielle étrangère fait référence aux pays utilisant les outils de la politique étrangère pour faire progresser leurs politiques industrielles nationales à l’étranger. La politique industrielle conjointe est le moment où les pays alignent leurs stratégies nationales grâce à la coordination internationale. Les deux variétés ont été mises en évidence dans les discours et sont actuellement avancées par des responsables et des agences américaines.

La politique industrielle étrangère des États-Unis consiste à utiliser son appareil de politique étrangère existant (outils diplomatiques, financiers et commerciaux) pour terre d’amitié chaînes d’approvisionnement mondiales. L’un des principaux objectifs est de déployer stratégiquement des financements afin que d’autres pays puissent contribuer aux objectifs de la stratégie industrielle américaine, tels que la diversification de la chaîne d’approvisionnement des batteries. Par exemple, Washington cherche à concentrer son financement à l’étranger par le biais du Partenariat pour l’infrastructure et l’investissement mondiaux, qui finance des projets d’énergie propre et de chaîne d’approvisionnement en semi-conducteurs à l’étranger. Et Washington a utilisé l’International Development Finance Corporation pour faire un Un investissement équitable dans une installation minière de nickel et de cobalt à Piaui, au Brésil.

Les institutions et les accords qui coordonnent les politiques industrielles nationales sont les principaux moteurs de la politique industrielle commune des États-Unis. Les exemples incluent l’Accord mondial sur l’acier et l’aluminium durables avec l’Union européenne, le Conseil du commerce et de la technologie États-Unis-UE, le Partenariat pour la sécurité des minéraux, ainsi qu’une multitude d’initiatives bilatérales et trilatérales. Ces partenariats visent à permettre aux pays de poursuivre et d’axer leur politique industrielle sur leur territoire sans stimuler la concurrence des subventions à l’étranger.

Pourquoi une nouvelle vision était-elle nécessaire ?

La structure de base de l’ordre économique international est en mauvais état depuis l’administration de l’ancien président Donald Trump, qui a négligé les institutions fondamentales de l’ordre et contesté ses principes. L’administration de Biden a assumé un rôle de leadership, mais la loi sur la réduction de l’inflation (IRA) et autres initiatives politiques qui ne tiennent pas compte de l’Organisation mondiale du commerce ont de nouveau remis en question l’ordre commercial. L’IRA a conduit les alliés et les concurrents à se demander si Washington se repliait sur lui-même et ne cherchait qu’à renforcer sa propre économie.

Les deux discours ont contesté cela, arguant que la politique industrielle intérieure est compatible avec l’internationalisme à l’étranger. Si tous les États s’engagent dans une politique industrielle intelligente et équitable, alors un soutien gouvernemental actif au déploiement de l’énergie propre peut créer une dynamique mondiale à somme positive. La prémisse clé de l’argument est celle de Yellen “économie moderne de l’offre», dans lequel le gouvernement fait des investissements stratégiques pour accroître la production économique potentielle. Si productivité augmente, alors le gâteau économique augmente aussi, éliminant ainsi le besoin d’une concurrence à somme nulle.

En outre, le monde a besoin de tant d’investissements et d’innovations pour construire l’économie mondiale nette zéro qu’il y a de la place pour tout le monde dans les chaînes de valeur mondiales pour les technologies d’énergie propre pour les batteries, qu’il s’agisse de concevoir des batteries, d’extraire des minéraux ou d’assembler les batteries dans les automobiles. . Comme l’a dit Sullivan, “Nous sommes loin du point de saturation mondiale des investissements nécessaires, publics ou privés.” Mais la clé est de s’assurer que tout le monde s’engage dans une politique industrielle intelligente et équitable.

Enfin, nonobstant les intentions nationalistes des décideurs, les entreprises ont tendance à créer ce Jonas Nahm, mon collègue de l’Université Johns Hopkins, appelle des chaînes d’approvisionnement collaboratives, dans lesquelles différents pays trouvent des niches dans des réseaux de production mondiaux complexes. Ces chaînes distribuent la valeur ajoutée économique à travers le monde, donnant à plusieurs pays la possibilité d’en bénéficier.

Comment tracer la frontière entre concurrence loyale et déloyale ?

L’argument en faveur d’une dynamique à somme positive est logique en principe. Mais les commentaires de Yellen selon lesquels les États-Unis bénéficieront d’une saine concurrence économique sans rechercher un « avantage économique concurrentiel » sont quelque peu déroutants. Ce que Yellen voulait peut-être dire, c’est que les États-Unis ne rechercheront pas un avantage structurel ou injuste, ce qui soulève la question de savoir ce qui constitue des avantages équitables et injustes dans un monde de politique industrielle.

Yellen a noté un certain nombre de pratiques « déloyales » : utilisation agressive des entreprises publiques, vol de propriété intellectuelle, obstacles à l’accès au marché et représailles économiques pour les différends diplomatiques. Au mieux, il s’agit d’une liste de pratiques qui n’ont pas de frontières claires. Même les amis ont l’habitude de ne pas être d’accord sur les limites. Au pire, cette liste semblera fallacieuse car les États-Unis eux-mêmes se livrent à certaines de ces pratiques, telles que les représailles économiques.

Tracer les frontières nécessitera un travail intellectuel et diplomatique considérable, et quels que soient les principes qui seront finalement, ils doivent être clairs et défendables. Par exemple, les efforts des États-Unis et de l’Europe pour forger un accord sur l’acier qui permette une politique industrielle verte chez eux tout en créant un marché international partagé pour l’acier à faible teneur en carbone sont essentiels. De la même manière, une proposition car des subventions à la production coordonnées entre certains partenaires permettraient aux pays de renforcer des secteurs spécifiques sans créer de courses aux subventions.

Y a-t-il de la place pour tous, y compris les pays du Sud, dans les chaînes d’approvisionnement critiques ?

L’argument de la somme positive ne peut servir de base à l’ordre international que si tous les pays, y compris ceux du Sud, peuvent y voir leur place.

Cela signifiera différentes choses pour différents pays, mais depuis la Seconde Guerre mondiale, la participation des économies en développement et émergentes à l’ordre international dirigé par les États-Unis repose sur la promesse d’un développement capitaliste. Les stratégies de développement les plus efficaces ont impliqué l’utilisation de la stratégie industrielle, comme dans les efforts axés sur la fabrication du Japon, de la Corée du Sud, du Vietnam, de Taïwan et de la Chine. Si les États-Unis et l’Europe cherchent à rapatrier l’industrie manufacturière, la voie de la politique industrielle pourrait sembler fermée aux pays du Sud. De plus, les pays africains ont du mal à copier le modèle du «tigre asiatique», car ils disposent de plus de terres et de ressources agricoles que la main-d’œuvre à bas salaire sur laquelle capitalisent les fabricants et exportateurs asiatiques.

Néanmoins, la vision américaine proposée doit créer un espace pour l’utilisation de la stratégie industrielle dans les économies en développement et émergentes. L’une des clés sera de réformer le Fonds monétaire international et la Banque mondiale afin qu’ils respectent plutôt que fermer l’espace politique et budgétaire de la politique industrielle dans ces économies. Un autre sera de veiller à ce que les nouvelles institutions, telles que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE, ne fassent pas reculer l’échelle.

Entrez, par exemple, le nationalisme des ressources dans des pays comme le Chili, l’Indonésie et le Zimbabwe. Tous trois cherchent à utiliser leurs ressources minérales comme un moyen d’ajouter de la valeur à leurs économies et de sécuriser les recettes publiques, l’Indonésie interdisant l’exportation de nickel brut, le Zimbabwe interdisant l’exportation de lithium et le Chili annonçant que l’État jouerait un rôle plus important dans projets lithium. L’Indonésie vise à effet de levier ses ressources en nickel pour augmenter le traitement des batteries nationales, de sorte qu’un plus grand nombre des éléments les plus précieux de la chaîne d’approvisionnement des batteries restent à l’intérieur de ses frontières. En sécurisant les investissements directs étrangers soutenus par l’interdiction des exportations de nickel brut, l’Indonésie espère réaliser un transfert de technologie basé sur les modèles chinois et coréen. Le Zimbabwe vise à faire de même avec le lithium. La stratégie du Chili consiste à sécuriser renforcement des fonds propres de l’État positions dans le prochain cycle d’investissement dans le lithium.

Il existe de nombreuses façons pour les pays en développement de tirer parti des ressources minières, mais tous les pays ne peuvent pas être des acteurs compétitifs dans la chaîne d’approvisionnement des batteries. Cette chaîne d’approvisionnement est mature et dominée par de grandes entreprises sophistiquées. Seules des politiques industrielles intelligentes ciblant des secteurs dans lesquels les pays ont un réel avantage potentiel sont susceptibles de fonctionner.

Comment les États peuvent-ils concevoir des politiques industrielles efficaces et faire des investissements intelligents ?

La vision à somme positive repose sur les pays qui s’engagent dans des politiques industrielles intelligentes qui font de bonnes interventions pour renforcer les technologies énergétiques propres. Mais dans des domaines complexes, tels que les chaînes d’approvisionnement en énergie propre, c’est plus facile à dire qu’à faire.

des reproches de la politique industrielle s’opposent généralement à une conception dépassée de la politique industrielle comme une version de la planification centralisée statique. Cependant, loin d’être centralisée, la politique industrielle moderne implique une ouverture collaboration entre le gouvernement et l’industrie. De plus, la politique industrielle moderne implique le déploiement d’un ensemble de réglementations et d’investissements dans un manière dynamique et expérimentale. La mise en place d’un bon processus d’apprentissage est cruciale pour réussir.

Ce processus commence par des objectifs spécifiques et des stratégies claires pour la création d’industries et de chaînes d’approvisionnement essentielles. Ces stratégies doivent être fondées sur une analyse réaliste de ce qu’un pays peut réaliser dans des chaînes d’approvisionnement mondiales compétitives. Tant la stratégie que la mise en œuvre doivent être élaborées dans le cadre d’une collaboration constructive entre le gouvernement et l’industrie. Impliquer et responsabiliser une expertise indépendante est essentiel au succès. Les États devront investir dans la capacité d’analyse et de réglementation pour développer des stratégies industrielles efficaces. Cependant, ces mêmes investissements ont été découragés au cours des trois dernières décennies de néolibéralisme. Le réinvestissement doit commencer maintenant.

Chacune de ces questions autour de la nouvelle vision nécessite un travail intellectuel et diplomatique. Mais dans de nombreux cas, il n’est pas encore possible d’y répondre dans l’abstrait. Au lieu de cela, ils doivent être élaborés à travers des expériences sectorielles courageuses qui montrent des moyens créatifs de forger des coalitions mondiales pour la transition verte, la santé publique mondiale, etc.